由于冷戰結束后國家體制的改變，俄軍一成立就面臨著改革和轉型。軍事改革事實上成為俄軍20多年來建設的主題。這其中，法制對推動改革起了重要的作用，具體體現在進行改革頂層設計、破解改革難題、鞏固改革成果、保障作戰行動、維護軍人權益等諸多方面。

　　注重頂層設計，整體改革于法有據

　　依法制訂軍隊建設規劃，把國防預算、軍隊長期總任務、軍隊組織建設及武器裝備發展結合為一個整體，確保改革有序進行

　　改革的頂層設計在于對軍隊建設的目標進行規劃，并制訂有資源保障的規劃措施。俄軍主要采取“目標綱要法”對軍隊建設進行整體規劃。“目標綱要法”的實施有嚴格的法律規定作保障，主要包括《安全法》《國防法》《俄聯邦國家戰略規劃法》《國家國防訂貨法》等聯邦法律，《俄聯邦戰略規劃基礎》《安全會議條例》《國防部條例》《軍事規劃條例》等俄聯邦總統令批準的法規文件及《聯邦目標綱要和有俄聯邦參與的國家間目標綱要的制訂和落實規則》《部門目標綱要制訂、批準和落實條例》等俄聯邦政府批準的決議。在這些法律基礎上形成的軍隊建設規劃，把國防預算、軍隊長期總任務及其未來組織建設及武器裝備發展結合為一個整體，使俄軍整體改革在法制的軌道上有序進行。

　　俄聯邦總統令在“目標綱要法”的實施中發揮著關鍵的作用。2008年，俄總統批準的《2020年前武裝力量建設與發展構想》，便是一部法規性文件，提出了俄聯邦武裝力量建設與發展的中長期發展目標，涉及軍隊建設的方方面面，反映了軍隊上一輪改革探索的成果，為軍隊下一輪改革指明了方向。

　　堅持問題導向，依法推進改革措施

　　將涉及改革重難點問題的法律，提交最高立法機構修改，既可保證法律的極高權威性，又有助于調動國家各部門和各種資源

　　改革的關鍵在于破解軍隊發展中的重難點問題。涉及這些問題的法律，首先由武裝力量相關法律部門負責起草，在軍隊內部進行反復論證，達成一致意見后，提交國家最高立法機構。經過立法機構各方博弈后，獲得通過方能生效。涉及改革問題的法案之所以要在國家杜馬通過，一方面可保證其法律位階高，具有較高的權威性，另一方面，在杜馬經過各方博弈，有利于調動國家各部門和各種資源，落實法律各項規定。

　　俄羅斯自1992年頒布《國防法》以來，每次修訂都針對實際問題, 解決了一系列突出矛盾。2004年俄對《國防法》進行了6項重大修改，重點解決了總參謀部的定位問題。在此之前，總參謀部與國防部事實上是平行的，參謀部的命令有時會與國防部背道而馳。此次修訂從法律上確立了由國防部長領導并通過總參謀部指揮作戰的制度，杜絕了總參謀部定位不準給軍隊帶來混亂的可能性。而2014年《國防法》的修訂，則著眼于解決軍民融合的問題，增加了戰爭動員與民防的內容，規定“其他部隊、隊伍和機構與俄聯邦武裝力量共同參加作戰和動員準備，以便準備執行國防領域的任務”，并要求制訂國土防御條例及民防規劃等法律文件。目前，新修訂的《國防法》已經開始發揮調節作用，如民用機場已無條件承擔軍機起降及加油等勤務保障任務。

　　著眼實踐需求，以法確認改革成果

　　法律發展滯后于實踐時，在確保實踐與法律論證同時進行的基礎上，根據實踐先制訂位階低的規定，再制訂位階高的法律

　　俄軍認為，新的理念、新的構想是改革的動力，而法律法規則是轉化、固化和落實創新成果的必要條件。2008年以來，俄國防部陸續批準了《2020年前俄聯邦武器裝備發展綱要》《2025年前俄聯邦武裝力量指揮系統發展構想》《2020年前俄聯邦武裝力量通信系統發展構想》等一系列法規文件，內容涵蓋了軍事航天、信息網絡、指揮系統、武器平臺和戰場態勢感知等領域。

　　但是，法律的發展有時會滯后于實踐，例如，新機構剛出現時，可能并沒有相關的法律法規規定其職能和運行機制，甚至還會和現有的規定相沖突。在俄羅斯，一般是在確保實踐和法律論證同時進行的基礎上，先進行相關實踐，根據實踐先制訂法律位階較低的規定，然后再制訂位階高的法律。

　　《軍事警察法》的立法程序便經歷了上述過程。腐敗、虐兵、事故頻發是影響俄軍發展的重要因素，俄羅斯高層多次表示要采取堅決措施革除這些毒瘤。2006年1月，時任總統的普京稱，俄需要創建“軍事警察”。2009年11月，俄國防部開始擬定《軍事警察法》。2011年，國防部成立了警察總局。2012年2月24日，國防部長以國防部長令的方式批準軍事警察的章程，章程規定軍事警察的主要功能是預防、發現、查處俄軍中出現的犯罪，嚴明俄軍軍紀。同年10月，國防部將關于創建“軍事警察”的法案草案交給俄軍事檢察院、俄聯邦安全總局等部門，文件在獲得這些部門的肯定后被提交至俄聯邦政府審議。聯邦政府同意了此法案草案，其最終被提交至國家杜馬表決。2014年2月3日《俄羅斯聯邦武裝力量軍事警察活動問題獨立立法文件修改法》（又稱《軍事警察法》）在國家杜馬獲得通過，并由普京總統簽字正式生效，賦予軍事警察武裝力量唯一護法機構的正式地位。

　　聚焦多元任務，據法保障作戰行動

　　在軍事行動全程提供實時法律服務；明確國內法約束，確保履行對內職能；營造有利法律環境，確保履行對外職能

　　面對新的安全形勢，俄軍承擔的任務更加多元，不僅包括對外反侵略，對內反顛覆，還包括搶險救災、打擊恐怖主義、打擊跨國犯罪以及應對社會突發性事件等。為此俄羅斯制訂了相關法律法規，為軍隊執行多元任務提供精準有力的法律保障。

　　在軍事行動全程提供實時法律服務。俄國防部辦公廳設有法律司，統一領導國防立法與軍事法制建設工作。俄軍各軍種司令部、軍區領率機關、集團軍、艦隊、軍事院校等也設有法律處或法律小組。這些部門的軍事法律人員參與軍事計劃的制訂，在軍事行動過程中為作戰部隊提供各類法律服務。設在國防部的戰斗訓練局，就組織武裝部隊戰斗訓練問題準備法規草案，制訂條例、綱要文件、教令及其他文件，協調武裝力量軍兵種以及未編入武裝力量軍兵種的軍隊制訂上述文件。

　　明確國內法約束，確保履行對內職能。俄聯邦針對國家可能面臨的危急狀態，制訂有《軍事狀態法》《緊急狀態法》《反恐法》等。例如，《軍事狀態法》對軍事狀態的定義、實行軍事狀態的法律基礎、實行軍事狀態的理由、相關制度及其保障，以及總統和各聯邦機構的職責做了詳細的規定。

　　營造有利法制環境，確保履行對外職能。根據俄羅斯1996年頒布的《國防法》，俄軍出兵境外僅限于3種情況：反擊侵略行為；捍衛領土完整和主權不可侵犯；執行國際義務（如維和）。2008年的俄格戰爭中，俄軍出兵格魯吉亞未征得聯邦委員會的批復，其合法性遭到質疑。為此，俄羅斯修改《國防法》，將俄出兵境外的情況由3種增加為7種，包括部署到境外的武裝力量遭遇攻擊，反擊或制止針對別國的侵略行為，保護境外俄羅斯公民，以及打擊海盜、保障本國船舶航行安全等。2014年，普京以保護境外俄羅斯公民為由出兵烏克蘭，并在出兵前首先獲得聯邦委員會支持。

　　維紀與維權相結合，綜合執法有成效

　　條令規定非常細致，違反條令將受到嚴厲懲罰；設立專門部門、配備專業人員為軍人提供法律服務，維護軍人權益

　　俄軍的條令規定得非常細，軍人違反條令將受到嚴厲的懲罰。俄軍的條令分為共同條令和戰斗條令。共同條令主要規范軍人的日常活動，是全體軍人必須遵守的規范標準。對于皮鞋怎么擦，衣服怎么放，共同條令里都有非常明確的要求。軍校學員如沒把皮靴擦亮，會被罰為其他人擦一個星期的靴子。俄軍的共同條令規定不允許剩飯菜。在一次演習中，兩名士兵因剩飯，在食堂外罰站了兩個多小時。戰斗條令是俄軍直接實施戰斗行動的綱領性規范。例如，在野戰場地，要用多粗的鐵絲做成鐵絲網，鐵絲網要設置多高，最下邊一根的鐵絲離地面有多少厘米，在俄軍條令中都有非常明確的規定。

　　為有效維護軍人權益，俄羅斯在國防部設立國防部索賠和司法工作局，在武裝力量指揮機關、團以上部隊、軍事院校、軍隊企業、機關和組織建立索賠和司法工作部門，并配齊受過高等法律教育的專職人員，在索賠和司法工作部門的建制內設立軍事法律咨詢處。這些部門的軍事法律人員日常履行的一項重要職責，就是依法保護軍人權益，包括向軍人提供訴訟援助，協助軍人依法糾正不公平對待，依法協助軍人享受任務補助、獲取傷害賠償，在與地方發生法律糾紛時維護軍人權益。

　　（作者單位：軍事科學院）

(來源:解放軍報)